Vi sparar data i cookies, genom att använda våra tjänster godkänner du det.

Följer

Alexandra Waluszewski: Den svåra konsten med offentlig upphandling

Offentliga upphandlingar är sällan något enkelt. Det blir dubbelt svårt i pandemitider, skriver gästskribenten Alexandra Waluszewski, professor vid Centrum för teknik- och vetenskapsstudier på Uppsala universitet.

GP Ledare är oberoende liberal. Fristående gästskribenter representerar ett bredare politiskt spektrum.

När Coronaviruset fått mängder av fabriker i Kina, och efterhand även på andra platser, att stän ga ned klarar varken privata eller offentliga inköpare att hitta alternativ – åtminstone inte på kort sikt. Leveransförseningar och produktionsstörningar är ofrånkomliga.

Och vi får alla en lektion i att varan eller tjänsten i fråga ytterst sällan är ett enda företags verk. När uppåt 80-90 procent av den färdiga produktens kostnad består i vad ett antal underleverantörer utför – samordnat och på exakt tid – så förstår man den egentliga betydelsen bakom de oglamoröst klingande orden "inköp" och "upphandling".

Att produktion i Coronavirusets tid kan vara bekymmersamt är enkelt att förstå. Men även under normala förhållanden tycks offentlig upphandling alltför ofta resultera i leveransförseningar och kvalitetsbrister.

Hur kunde Akademiska sjukhuset i Uppsala, långt innan någon större hälsokris inträffat, drabbas så hårt av uteblivna materialleveranser att omkring 480 operationer tvingades ställas in? Vilken typ av upphandling låg bakom misslyckandet med att få fram förbrukningsvaror, något som inbegriper allt från hygienprodukter till kanyler, hjärtklaffar och ögonimplantat?

Andra färska exempel som väcker frågor är Statistiska Centralbyråns kontrakt med företaget Evry att utföra fältintervjuer – vilket resulterade i sådana stora felaktigheter att arbetslöshetsstatistiken fick göras om. Region Stockholms upphandling av Nya Karolinska ledde till ett av världens dyraste sjukhus – vilket trots detta krävde kostsamma ombyggnader för att klara vårdens krav.

I rättvisans namn måste det sägas att det finns mängder av upphandlare som skriver kontrakt med företag som levererar alldeles utmärkt fungerande varor och tjänster till offentlig sektor. Vi skall återkomma till dessa.

Självklart förekommer leveransstörningar också i privata företag. Men för att verksamheter skall tvingas stänga ner i dagar och veckor, eller helt upphöra att fungera, verkar det i privat sektor krävas betydligt värre händelser än ett misslyckat inköp. Finns det då några principiella skillnader mellan hur varor och tjänster köps in i offentlig sektor och i det som skall vara förebilden: privata företags köpande och säljande på den så kallade marknaden?

Trots variationen finns det bland skickliga företag ett gemensamt drag: Både köpare och säljare vet att innehållet i affären måste klara ändrade omständigheter. Köparen vet att dess kunder hela tiden ställer nya krav, att både andra leverantörer och konkurrenter ständigt jobbar med att förnya och förbättra sina erbjudanden, liksom att myndigheter presenterar nya regelverk.

Köparen vet med andra ord att en statisk affär, som är fastlåst från början, är en usel affär. Det vet också säljaren. Förmågan att hantera förändring är därmed ett grundläggande krav. Förmågan att effektivisera och vara innovativ är avgörande för vilken leverantör man väljer.

För köparen räcker det inte med att granska en möjlig leverantörs anbud, det gäller också att undersöka hur ledande och krävande leverantörens andra kunder är – samt hur skickliga dess underleverantörer är. Tvingar leverantörens underleverantör och kunder den förstnämnde att ständigt vara på tå? Kan köparen få draghjälp av andra för att hantera det förändringstryck köparen lever med. Affären är aldrig statisk, dynamik finns alltid med på kartan.

Det som utmärker hur offentliga organisationer köper in varor och tjänster är just svårigheten att uppnå denna flexibilitet: Både köpare och säljare vet att kravspecifikationer måste formuleras av köparen innan upphandling.

Köparen vet att upphandlingen måste följa Lagen om Offentlig Upphandling, (LOU) och EUs direktiv: Alla företag på marknaden skall behandlas lika, alla skall ha rätt att lämna anbud. Det innebär att köparens förmåga att formulera krav innan affären görs upp är central.

Det betyder att den leverantör som, till lägst pris, kan uppfylla de på förhand uppställda kraven vinner upphandlingen. Huruvida en tidigare leverantör lyckats leverera lösningar som ökat effektiviteten åt den offentliga köparen är ingenting som får tas hänsyn till i en ny upphandling.

Inte heller får det tas hänsyn till att en leverantör har långvariga relationer till teknikledande underleverantörer, eller andra ledande privata företag. Anbudet i sig skall granskas. Affären är statisk. Dynamik finns inte på kartan.

Förutsättningarna är med andra ord helt annorlunda för offentlig upphandling jämfört med privat. Ändå finns det skickliga offentliga upphandlare som har förmågan att precisera kraven på förhand och lyckas skaffa sig kännedom om leverantörernas utvecklingsförmåga, dess tillgång till experter och dess kundrelationer.

Allt detta måste dock gå att formulera i en exakt kravspecifikation – som håller för ett eventuellt domstolsgranskande och inte kan fällas för ”otillbörligt gynnande” av ett visst företag.

En offentlig upphandlare som bara strikt följer regelboken får ofta nöja sig med det företag som erbjuder lägst pris – men som kan vara helt novis på det aktuella området, som kan ha usel förmåga att hantera oförutsedda händelser, och som inte har en uppsättning erfarna experter att tillgå. Alltså precis vad som hände när Akademiska sjukhuset fick Apotekstjänst som materialleverantör.