Vi sparar data i cookies, genom att
använda våra tjänster godkänner du det.

Det finns anledning till en systematisk översikt både kring outsourcingpolitiken och myndigheters outsourcingsstrategi, skriver Max Rolfstam.

Lämna ö-rådet – nu krävs strategi för att undvika nya IT-skandaler

Vi väntar nu på infrastrukturminister Tomas Eneroths (S) och Konstitutionsutskottets granskningar av Transportstyrelsens outsourcing-affär. Kanske kommer fler avslöjanden och entlediganden likt de närmast Robinson-liknande ö-råd vi fått ta del av den senaste tiden. Det kanske mer intressanta resultaten vore dock av det slag som leder till förbättringar som förhindrar liknande händelser i framtiden. I det sammanhanget finns anledning att närmare studera för- och nackdelar med outsourcing och se vilka vägval andra länder gjort, skriver Max Rolfstam, tekn dr och forskare.

Ett tänkbart utredningsspår i granskningarna av IT-affären är att ställa frågor kring hur det är möjligt för personal i en myndighet att upphandla/ outsourca med ”avsteg från gällande lagstiftning”. Samtidigt är fenomenet om endogena tolkningar av exogena lagar välkänt. I Storbritannien finns exempel på hur upphandlare agerat med "pragmatism", där affärsmässiga omständigheter och politiskt tryck framtvingat en ”kreativ” tolkning av lagen. Man kan också finna kommentarer i den akademiska litteraturen om hur Estland, framför allt som nybliven medlem i EU kanske inte alla gånger bokstavstroget följde EU:s upphandlingsdirektiv. Vad gäller lagöverträdelser i dessa sammanhang är således Transportstyrelsens förehavande knappast att anses unika.

Om situationen på Transportstyrelsen är jämförbar med det engelska fallet, alltså att man i praktiken inte hade något val, hamnar saken i ett annat ljus. Man skulle i så fall kunna betrakta det uppkomna som ett arbetsmiljöproblem, där ansvaret blir svårare att fastställa, eftersom situationen i så fall kan ses som resultanten av olika institutionella tryck som Transportstyrelsen ställts inför.

För- och nackdelar med outsourcing

Ett annat spår rör offentlig outsourcing i sig, som tillsammans med privatisering och avreglering ingår i de neoliberala idéer som påverkat synen på den offentliga sektorn sedan Reagans och Thatchers dagar. Kanske kan fallet Transportstyrelsen motivera en översyn kring outsourcingens generella förträfflighet?

Var och en som samlar kunskap om outsourcingens effekter torde hamna i något sorts ”det beror på”-svar. Outsourcing kan leda till besparingar mätt i kronor, men samtidigt finns risk för kvalitetsförsämringar. Outsourcing kan hota demokratin eftersom den tjänst som levereras produceras utanför den politiskt kontrollerade hierarkin. En tjänst producerad internt kan lättare anpassas till nya behov jämfört med en hårt specificerad kontraktslevererad dito. Samtidigt erbjuder outsourcing flexibilitet eftersom en myndighet kan tidsbegränsat allokera resurser som fyller endast ett tillfälligt behov. Å andra sidan riskerar man en utarmning av den interna kompetensen inom myndigheten. En myndighet skulle i förlängningen på grund av kompetensbrist riskera att hamna i en beroendeställning i förhållande till marknaden, i värsta fall en enskild leverantör.

Studier förstärker oklar bild

Empiriska försök att mäta utfallet av outsourcing förstärker den oklara bilden. Studier visar på besparingar, men samma studier kan också kritiseras, bland annat för att de många gånger söker just efter Excel-arkssvaret utan att ta hänsyn till andra kanske negativa effekter. I en svensk undersökning av Bretzer-Norén och kollegor från 2016 fann man att outsourcing var gynnsamt för storstäderna Stockholm, Göteborg, Malmö, men att besparingar endast inträffade i 20-25 procent av de studerade fallen. En stark drivkraft bakom företags outsourcing är billig arbetskraft utomlands. Detta skulle ju vara intressant även för en offentlig aktör, om man var beredd att ta den politiska risken kopplat till att outsourca jobb till utlandet. Ytterliggare en utmaning, speciellt inom IT-världen, är ju att tekniken förnyas kontinuerligt. Etablerade erfarenheter och kunskaper om outsourcing med viss teknik, kan behöva revideras efterhand som nya lösningar utvecklas.

En annan många gånger försummad aspekt är de transaktionskostnader som tillkommer. Var upphandling kräver till exempel resurser till förarbete, själva upphandlingen och utvärdering, inte minst för att säkerställa att det man beställt verkligen levereras. En säkerhetsskyddad upphandling som skulle varit aktuellt i fallet Transportsstyrelsen, medför extra transaktionskostnader. Deltagandet i en säkerhetsskyddad upphandling förutsätter att leverantören och eventuella underleverantörer ingår ett säkerhetsskyddsavtal och leverantören ska också upprätta en säkerhetsinstruktion där skyddsåtgärder för att nå upp till myndighetens säkerhetskrav redovisas. Dessutom måste all inblandad personal genomgå säkerhetsprövning inklusive registerkontroll.

Ignorerade säkerhet och kringkostnader

Om man ser till vad som hittills framkommit om Transportstyrelsens agerande tycks det mesta ge outsourcing-kritikern vatten på sin kvarn. Man har hamnat i ett läge där inte bara demokratin, men nationens och kanske enskilda personers säkerhet hotas – en situation som undvikits om driften skötts internt eller kanske av en annan myndighet. Enligt Transportstyrelsen fick IBM kontraktet för att de erbjöd lägst pris.

Priset, och inte värdet av anbudet ansågs viktigt, vilket ju är anmärkningsvärt. Man valde att helt ignorera de transaktionskostnader som kommer med säkerhetsproblematiken. Det som gör förfarandet kring säkerhetsskyddad upphandling intressant i det här fallet är dess nationella tillämpning. Registerkontrollen görs med slagningar i svenska register. Hur eller huruvida en registerkontroll skulle varit möjlig med utländsk personal arbetandes i utlandet är oklart. Det finns i alla fall inget lagstöd för den situationen i Säkerhetsskyddslagen. I stället hade säkerhetsarbetet krävt samarbete med främmande stats säkerhetsmyndigheter i den utsträckning internationella överenskommelser om sådant arbete finns. resultat av sådan process skulle påverkas av landets relation till Sverige, dess prioriteringar och sannolikt ta lång tid att få fram.

Anledning till reflektion

Man kan ju alltid hoppas att fallet Transportstyrelsen är en unik företeelse. Samtidigt ger denna historia anledning att reflektera kring sakernas tillstånd. Vi har i Sverige ett antal myndigheter med expertkompetens inom olika delar av det offentligas affärer med det privata näringslivet, till exempel den nyetablerade Upphandlingsmyndigheten, Vinnova och Stadskontoret. Sverige fick så sent som förra året en nationell upphandlingsstrategi. Transportstyrelsens agerade ger anledning att betona vikten av både spridning och revidering av befintlig kunskap – till relevanta praktiker.

Samtidigt kan det finnas anledning till en systematisk översikt både kring outsourcingpolitiken och myndigheters outsourcingsstrategi. I det sammanhanget skulle också en internationell översikt vara användbar. I Estland har man skapat bland annat "X-road", ett nätverk/ interface som knyter samman landets olika myndigheter, med olika effektivitetsvinster som följd. I Danmark har man "Statens IT", som visserligen i sin tur genom outsourcing ansvarar för ett antal myndigheters IT-drift.

Hur som helst finns det kanske här, bortom politikens ö-råd, saker och ting att lära och ta tag i?

Max Rolfstam

tekn dr, lektor vid Aalborgs universitet, Danmark

forskar om offentlig upphandling och innovation