I Göteborg verkar man närmast se staten som något slags påfund från Stockholm och pekar på det kommunala självstyret. Men staten är inget annat än riksdagen. Det kommunala självstyret gäller gentemot regeringen, men inte mot riksdagen som har att lagstifta om kommunerna.
Staten är en rättsordning och regeringsformen – med anor i Axel Oxenstiernas regeringsform från 1634 – anger de grundläggande reglerna för den statliga verksamheten. Effektiviteten och kvaliteten i verksamheten bygger på spänsten mellan den styrande politiska nivån och en självständig förvaltning med skydd i grundlag och lag.
Kommunsektorn har en helt annan historia, den har vuxit fram ur ett lekmannavälde. Sverige kombinerar historiskt en centraliserad enhetsstat och kommunal självstyrelse. I dag är kommunerna dock i mångt och mycket i praktiken reducerade till ett slags statliga förvaltningsmyndigheter och för sin verksamhet beroende av statliga bidrag.
Till denna folkrörelse har staten genom olika speciallagstiftningar delegerat hela välfärdssystemet – barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård, äldreomsorg. Kommunerna har därtill en betydande tillstånds- och tillsynsverksamhet och svarar för en stor del av den offentliga upphandlingen. Cirka 2/3 av den offentliga verksamheten genomförs i själva verket av kommunerna.
Bär ansvar för allting
Kommunernas verksamhet regleras ytterst i kommunallagen med rötter i den första lagen från 1860-talet. Vid den tiden var kommunerna många och små, den kommunala verksamheten begränsad. Och inte minst – det fanns inga anställda, bara förtroendevalda. För denna folkrörelse av förtroendevalda krävdes ingen reglering av förvaltning och tjänstemän. Och så är det än i dag. Det är som om tjänstemannaorganisationen inte existerar. Enligt kommunallagen är det politikerna som bär ansvaret för allting.
I dag har den kommunala verksamheten mer än en miljon anställda, omsluter miljardbelopp, driver närmare 2 000 bolag. Den stora merparten av Sveriges befolkning betalar inkomstskatt bara till kommunen och inte alls till staten. Cirka 1/3 av våra inkomster går direkt till att finansiera den kommunala verksamheten. Denna jätteverksamhet blir inte föremål för extern, oberoende revision.
Saknas i kommunerna
Liksom i regeringsformen för staten måste den kommunala förvaltningen och tjänstemännen regleras i kommunernas grundlag, kommunallagen, och i följdlagstiftning. Den meritbaserade utnämningsprocessen i den offentliga sektorn – meritokratin – är central för medborgarnas förtroende för ovälden i de offentliga besluten. Den måste gälla också i kommunerna.
I staten finns en tydlig rollfördelning mellan politiker och tjänstemän – verkschefen är ansvarig inför regeringen och leder en förvaltning med viss självständighet enligt regeringsformen. En sådan rollfördelning saknas i kommunerna.
I kommunerna är det politikerna som är ansvariga för hela verksamheten och ansvar utkrävs i allmänna val, det är föreställningen. Men valet är en trubbig handling för att utkräva ansvar. Ansvaret riktas där mot partier, inte mot de enskilda politiker som genomfört något klandervärt. Tydliga processer för ansvarsutkrävande, konkreta möjligheter att ställa de styrande till svars, är centralt för ett medborgerligt förtroende.
Kommunerna – detta jättekonglomerat och Sveriges största arbetsgivare – blir inte föremål för extern, oberoende och yrkesmässig revision. Liksom i staten måste den kommunala verksamheten – merparten av den offentliga sektorn – bli föremål för oberoende revision.
Revisionsuppdraget i kommunerna ses som ett politiskt uppdrag. Politikerna ska granska varandra. Synsättet är i stort sett detsamma som för 150 år sedan och föreställningen om att detta är bra och det enda riktiga är så djupt förankrad att man inte mäktar ifrågasätta ordningen ens efter 150 års enastående omvärldsförändring.
Ett slags jävsförhållande
Självfallet uppfyller inte de förtroendevalda revisorerna kraven på oberoende. De kan ses som ett parlamentariskt övervakningsorgan, men med oberoende revision har de inte ett dugg att göra. De står självklart i ett slags jävsförhållande till sina politiska vänner – inte så konstigt – och manifesteras tydligt i den praktiska verkligheten.
Det kommunala självstyret är inget argument mot en oberoende revision. Det är en missuppfattning eller misstolkning av begreppet kommunalt självstyre om detta skulle innebära att den kommunala verksamheten skulle vara undandragen den insyn som ligger i begreppet oberoende revision.
Vad som krävs för att den kommunala verksamheten – i alla kommuner – ska kunna genomföras effektivt och med medborgarnas förtroende – är en ny kommunallag. En lag som på liknande sätt som gäller för staten reglerar de grundläggande förhållandena för den kommunala verksamheten.
Fyra frågor är särskilt viktiga:
* Förvaltningens och tjänstemännens ställning.
* Meritbaserade utnämningar.
* Tydliga processer för ansvarsutkrävande.
* Oberoende revision.
Endast genom en tydlig lagreglering som grund kan Göteborg etablera och upprätthålla en förvaltning som förtjänar medborgarnas förtroende.
Inga-Britt Ahlenius
gästprofessor vid Göteborgs Universitet, tidigare chef för Riksrevisionsverket
