Biståndsminister Gunilla Carlsson har i anledning av avslöjanden om förskingring av svenska biståndsmedel i Zambia startat en diskussion om korruptionsproblematiken i det svenska biståndet.
Att biståndsmedel ofta försvinner i korruption eller till och med göder korruption i många utvecklingsländer var länge en offentlig hemlighet. I princip alla i biståndsbranschen, såväl politiker som tjänstemän, forskare, konsulter, utredare och inte minst företrädare för olika frivilliga biståndsorganisationer, har sedan länge varit väl medvetna om denna problematik.
Skälet till att det varit så tyst i frågan är förmodligen rädsla för att detta skulle skapa negativa opinioner mot biståndet, vilket också reaktionerna på Gunilla Carlssons utspel bekräftar.
Korruption i dess många olika former är emellertid bara en del av problematiken. I forskningen om tillväxt och utvecklingsproblem har man alltmer kommit att fokusera på betydelsen av kvaliteten på samhällets institutioner (på engelska används ofta termerna good governance eller quality of government).
Effektiva samhällsinstitutioner
Det finns i dag viktiga forskningsresultat som visar att vad som förklarar de remarkab-la skillnaderna i länders ekonomiska och sociala välstånd är i vilken mån de har lyckats skapa effektiva samhällsinstitutioner. Att ha låg korruption är naturligtvis en viktig del i detta, men det finns många andra faktorer av betydelse för att skapa kvalitet i de offentliga institutionerna som inte är direkt kopplade till vad vi vanligen förstår som korruption. Det gäller förutsägbarhet, lagbundenhet, saklighet, opartiskhet, pålitlighet och likabehandling (icke-diskriminering) i den offentliga förvaltningen inklusive rättsapparaten.
Detta har i ett flertal empiriska studier visat sig vara viktigare för utveckling än tillgång till naturresurser, till teknologi och till know-how. Skälet är att avsaknaden av en opartisk och lagbunden offentlig förvaltning gör att många människor avstår från många för dem själva och för samhället lönsamma transaktioner och investeringar eftersom riskerna är för höga och utbytet därmed osäkert.
Om till exempel en ung människa vet att det är personliga kontakter och klanlojalitet som kommer att skaffa henne ett jobb i statsapparaten och inte hennes meriter, finns det naturligtvis inga skäl för henne att investera i en kvalificerad utbildning. Om till exempel en småföretagare vet att hennes möjligheter att få offentliga beställningar är minimala för att hon inte tillhör samma etniska grupp som det styrande partiet avstår hon förmodligen från att investera. Exemplen kan mångfaldigas.
Den svåra frågan är varför olika länder har kommit att utveckla så olika grad av kvalitet i sina offentliga institutioner. Forskningsresultaten på detta område är inte entydiga men mycket talar för att det historiskt har varit regeringar (härskare) som måst vända sig till sin befolkning för att få in skattemedel som klarat av detta. Dessa politiska makthavare har inte, som är fallet i många u-länder, haft tillgång till landets naturresurser som de kunnat använda (plundra) utan behövt bekosta sin egen/statens verksamheter genom beskattning.
Som bekant gillar få människor att bli beskattade, men det visar sig att härskare har kunnat nå acceptans för en rätt så omfattande beskattning under två förutsättningar. Den ena har varit att skapa någon form av folkligt inflytande över beskattningsväsendet och hur medlen skall användas, det vill säga något slags form av embryonal demokratisk representation. Det andra, och förmodligen viktigare, har varit att skapa en skatteförvaltning som just byggt på principer som opartiskhet, förutsägbarhet, icke-diskriminering och lagbundenhet.
Denna förklaringsmodell till varför vi ser så stora variationer mellan olika länders förmåga att skapa effektiva samhällsinstitutioner ställer biståndet, såsom det nu är utformat, inför ett antal svåra frågor.
Det är inte bara så att bistånd kan bidra till att öka korruptionen i mottagarländerna och därmed dra undan möjligheten till tillväxt, utan det fritar i stora stycken de styrande från att behöva vända sig till sin egen befolkning för att få in skattemedel. Därmed saknar de styrande incitament för att skapa den typ av samhällsinstitutioner som visat sig vara nödvändiga för ekonomisk och social utveckling.
Allt bistånd inte förkastligt
Om de styrande, såsom nu ofta är fallet, antingen kan förlita sig på biståndsmedel eller har möjlighet att lägga beslag på landets naturtillgångar, behöver de inte skapa samhällsinstitutioner som har folklig legitimitet och som visat sig vara avgörande för ett lands utveckling. Detta är sannolikt skälet till att vi inte ser tillstymmelse till demokrati eller rättsstat i många av de oljerika muslimska staterna i världen eller i många afrikanska länder som är stora mottagare av bistånd och som har mycket naturresurser som regeringarna kontrollerar.
En tilltro till denna förklaringsmodell betyder inte att allt bistånd är förkastligt eller ens att man bör minska biståndet. Där-emot är det ett argument för att det i stora stycken bör få en annan inriktning. Den mest skadliga typen är förmodligen det så kallade budgetbiståndet som innebär att biståndsmedel går rakt in i utvecklingsländers statsbudgetar.
I stället bör man öka det bistånd som inriktas på att stärka de offentliga förvaltningsinstitutionernas kompetens och kvalitet. Till detta kommer bistånd som ökar informationen till medborgarna om vad deras regeringar gör, det vill säga alla former av ökad offentlig revision, massmediebevakning och andra former av folklig insyn i de offentliga institutionernas verksamhet.
Bistånd som ökar utbildningsnivån och hälsotillståndet hos befolkningen blir också centralt eftersom bara någorlunda utbildade och friska medborgare kan sätta nödvändig press på sina regeringar. I ljuset av detta är åtgärder mot korruption bara en liten del av arbetet för att förändra de dysfunktionella samhällsinstitutioner som är utvecklingsländernas stora gissel.
Bo Rothstein
professor i statsvetenskap och ansvarig för The Quality of Government Institute vid Göteborgs universitet